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灾害?防灾?復兴を多角的に考える【后编】──平时と有事をつなぐ防灾
2025年、日本は阪神?淡路大震灾から30年、东日本大震灾から14年を迎えました。过去から学び、これからの灾害に备えるために必要なことについて、『関东大震灾と东京大学』（2024年、东京大学出版会）の编者である目黒公郎先生（大学院情报学环?学际情报学府 学环长?学府长）に闻きました。
撮影日時：1995年1月17日 場所：兵庫県西宮市 出典： &肠辞辫测;西宫市
延焼被害への対策
―― 人口が集中する都市では、大地震のあとの火災が懸念されています。対策にはどのようなものがあるのでしょうか？
公的な消防力を高めるべきだと言う人もいますが、めったに起こらない大地震のあとの火灾だけを対象とする过大な消防体制を持つことは现実的ではありません。神戸市は阪神?淡路大震灾で甚大な延焼被害を受けましたが、同市は震灾当时、人口が约150万人で、平时には1日平均2件前后の火灾が発生していました。当时の神戸市は、同时に4、5件の火灾に対応できる公的消防力を持っていたので、平时であれば全く问题ない状况でした。ところが、阪神?淡路大震灾では、地震発生の朝5时46分から6时までの间に53件、当日の1月17日に109件の火灾が発生しました。公的な消防力では全く太刀打ちできない件数です。
では、このような状况に対する解决策はないのかというと、そんなことはありません。火灾に対しては、その规模に応じて、どのような対策が消火や镇火に効果的なのかはわかっています。1坪（3.3尘2）くらいのいわゆる小火（ボヤ）は、市民による消火器などを使った初期消火が最も効率的です。消防団员や消防士の皆さんによる消火活动が効果的なのは、焼失面积が100尘2から300尘2の火灾であり、これは一般的な戸建て住家の1轩、2轩という规模です。
さらに规模が大きくなり、焼失面积が1000尘2、5000尘2、1办尘2となると、もはや消火活动の问题ではなくなって、建物の耐火性や都市计画の问题になります。実际、阪神?淡路大震灾の延焼火灾の焼け止まりは、消火活动によるものが全体の13.8％であり、残りは道路?鉄道が39.9％、耐火造?防火壁?崖等が23.6％、空き地が22.7％でした。
地震の后の同时多発の火灾は、出火件数の点では公的消防の能力を越えてしまいますが、出火直后の规模は小さいものなので、まさに市民による自主消火が最も効果的な火灾と言えます。平时であれば、消防士の人たちも余力があるので、ボヤ程度の火事でも来てくれるのですが、地震后の同时多発の火灾では、多くの火灾现场には出动することはできません。このときこそ、市民による自主消火が重要になるのですが、神戸市ではこれがうまくいきませんでした。理由は5つあり、そのうちの4つは被灾建物の问题でした。
1つ目は家がいっぱい壊れた。本来、初期消火してほしい人たちが壊れた家の下敷きになり、初期消火できなかった。2つ目は下敷きにならなかった人たちが、初期消火の前に、下敷きになった多数の人たちの「レスキュー」を优先した。地震直后の「レスキュー」も市民に期待される活动なので、初期消火が后回しになったのです。言うまでもなく、初期消火と「レスキュー」の両方の问题を解决するすべは、建物が壊れないようにすることです。3つ目は、壊れた建物の下や中からの出火は、素人では简単には対応できないということ。4つ目は家がいっぱい壊れると、壊れた家のがれき等で狭い道路は塞がってしまい、市民であろうが消防士であろうが火灾现场に近付けない状况が発生しました。5つ目は、教育で改善できる可能性が高いですが、市民が、地震の后の同时多発の火灾も平时の火灾と同じように消防队が駆けつけてきて消してくれるものだと思い、初期消火のタイミングを逃したということです。
以上のように、上の5つの理由の中で最初の4つは建物被害の问题であり、これを解决しないかぎり问题は解决できないのです。延焼火灾は、発生した火灾を初期消火できなかった场合に起こります。初期出火率は、建物の全壊率にほぼ比例します。上で説明したように、消火活动は出火火元の建物が全壊すると困难になります。消火活动は揺れの最中に行うわけではなく、揺れが终わった后で行うので、消火活动の条件としては揺れが问题なのではなく、火元の建物の被害が问题なのです。ゆえに全壊率の低いエリアでは、初期出火率も低いし、仮に出火しても消火できる可能性が増すのです。つまり、地震の后の火灾対策としては、建物の耐震性の确保と市民による初期消火が重要だということです。
復旧?復兴に向けて
―― 大震災のあと、スムーズに復旧?復興を行うために、どのような条件や準備が必要でしょうか？
东日本大震灾后の復旧?復兴では、行政职员の人手不足に加えて、復旧工事の担い手となる技术者の确保が课题となりました。被灾地内の建设业者による受注可能な工事件数は上限に达し、他地域の业者への依存や建设费の流出が起こりました。
日本の建设投资は、1992年度の约84兆円（骋顿笔は477兆円）がピークで、その后は大规模プロジェクトに直接関わった技术者もスキルの高い重机のオペレータたちも引退し、建设市场の规模は东日本大震灾直前の2010年度には、ピーク时の50％程度（42兆円：土木と建筑の市场规模はほぼ半分ずつ、骋顿笔は479兆円）まで减少しました。将来の大规模灾害时に大きな建设投资が见込まれるとしても、技术は现场（大规模工事）がなければ进展はもちろん、维持することもできません。技术者の质と量の现状には大きな问题があるのです。
2010年度に约42兆円であった建设投资额は东日本大震灾后に大きく増加し、2019年度には63兆円に达します。しかし、この増加分は建筑投资であり、土木投资の规模は20兆円规模を保っていました。社会インフラの復旧を考える上で、土木関係の工事费における各都道府県の割合を、东日本大震灾（実际の被害）と南海トラフ巨大地震の被害（政府中央防灾会议の2013年の推定値）を対象にみてみると、东日本大震灾では、とくに被害の大きかった岩手県、宫城県、福岛県の3県の土木工事费は全国の约6.3％でした。これが外部からの支援がピークになった2014年度には、全国の16.3％になりました。同様に、南海トラフ巨大地震に対して分析すると、上记の岩手県、宫城県、福岛県の3県と同等以上の甚大な被害が予想される県全体の土木工事费は、わが国全体の土木工事费の约43%を占めることがわかりました。
东日本大震灾では、激甚被灾地の3県を除く93.7％の地域から、10.0％の復旧工事の支援が行われて、福岛県の放射能汚染で工事が実施できなかった地域を除いた復旧工事が约10年でほぼ完了しました。南海トラフの巨大地震时には、激甚被灾地以外の约57％の地域からの支援を受けたとしても、どの程度の復旧时间を要するのだろうか。状况がはるかに厳しくなることは明らかです。
復旧?復兴费の被灾地外への流出は阪神?淡路大震灾の时から指摘されていた课题です。灾害后に求められる対応力が被灾地内の対応力を越えると、被灾地外からの支援が必要になり、结果として被灾地外への復旧?復兴费の流出が起こるのです。事前対策费は、地元に落とすことができますが、事后対策费は厳しい状况の中で予算措置をしても、それが被灾地外に流出してしまうということです。
平时?有事を分けない灾害対策
―― これから起こるかもしれない災害に備えて、今、できること、しなければならないことは何でしょうか？
东日本大震灾に比べて规模が格段に大きくなると予想されている首都直下地震や南海トラフ巨大地震による被害に対しては、国内の対応力では不十分になる可能性が高く、その场合は、资金は海外に流出するでしょう。これを改善する方法として、私は东日本大震灾よりもずっと前から「21世纪型いざ鎌仓システム」を提唱しています。
现在は国内のみで大规模プロジェクトを求めることは难しいので、アジアや中东、北アフリカやヨーロッパなどの海外を含めて、チームジャパン（ゼネコン中心のチーム）として大规模プロジェクトを取りに行く。チームには若い有能な技术者を入れ、その现场で技术の维持や进展をはかる。さらに、わが国と协働する国々の技术者の技术力アップとシンパシーづくりが重要です。日本のインフラ输出は、日本の将来の灾害対策としても重要であることを认识し、政府もチームジャパンを支援する制度などを创设してバックアップすべきです。そのうえで、「日本は20齿齿年ごろまでに、国难级灾害に袭われる可能性が高い。それが起こった际には、次のような条件で日本を支援してほしい」という契约を、事前に结ぶくらいのことをしておかないと、対応のための人的资源が不足するだけでなく、足元を见られ、発灾后の経费も诸外国に大幅に流出することになるでしょう。
そして、灾害対策に関する意识を改革することも必要です。明治以降、我が国の灾害対策は「公助」主导でした。つまり、行政（国?都道府県?市町村）が公金を使って、対策を立案?実施してきたのです。しかし、昨今の少子高齢人口减少やこれに伴う财政的な制约と灾害発生の危険性を踏まえると、従来の公助の割合を维持することは不可能です。公助の不足分は、自助と共助で补う必要がありますが、従来のように、彼らの「良心」や「道徳心」に诉える方法は限界です。これからの灾害対策におけるキーワードは「コストからバリュー」、そして「フェーズフリー」です。従来は、行政も民间公司も灾害対策を「コスト（経费や出费）」とみなしていましたが、これを「バリュー（価値）」に変えるということです。
―― 「フェーズフリー」の対策とは、具体的にどのようなものでしょうか？
时间的にも空间的にも限定的な（つまり、めったに起きない）现象である灾害时にしか活用できないものへの投资は难しいので、これからの灾害対策の主目的は平时の生活の质や业务効率の向上として、それがそのまま灾害时にも活用できるという、「平时」と「有事」をわけない「フェーズフリー」な対策とすべきです。そうすることで、継続性に乏しく、灾害が起こらないと効果が不明な现在の対策が、灾害の有无にかかわらず常に対策を実施する人や组织、そして地域に価値をもたらし、社会的な信用やブランディングにも贡献する継続的な活动になります。
现在の我が国の灾害リスクに対する国际的な评価は不当に高い状况です。日本は地理的に多様なハザードが発生しやすい地域に位置していますし、首都圏への一极集中もリスクが高くなる要因ですが、行政も公司も国际的にかなり高いレベルの灾害対策を讲じています。しかし、これらが正当に评価されていません。理由は、リスク情报を一般に开示していないことが多いので评価が保守的になりやすいこと、もう一つは评価手法そのものが対策を适切に评価できていないということです。结果として、日本公司の価値は、业绩が同程度の欧米の公司と比较して、着しく低く评価されています。地域や公司の灾害に対する备えが正しく评価され、その结果が地域や公司の価値に正しく反映されれば、対策を讲じること自体が価値を高めることになります。机能分散も评価されるので、首都圏への一极集中の缓和をはじめ、さまざまな対策が进展し、结果として、将来の被害も大きく軽减されます。日本公司の価値が高まれば、平时の生活の质と豊かさを向上させることにも繋がるということです。
日本が率先して、国际的に通用する适切な评価手法を提案し、これを国际スタンダードとして普及させ、日本を含む世界各地の灾害に対するリスクを正しく评価できるようにすること、このような环境づくりこそが、我が国が今后取り组むべき本质的に重要な灾害対策なのです。
目黒 公郎
大学院情报学环?学际情报学府 学环长?学府长 教授
東京大学大学院工学系研究科博士課程修了、工学博士。東京大学生産技術研究所助手、助教授を経て、2004年より東京大学生産技術研究所教授、2007年より2021年まで東京大学生産技術研究所都市基盤安全工学国际研究センター長、2010年より東京大学大学院情報学環総合防灾情報研究センター教授（2021年より2023年は同センター長）、2024年より東京大学大学院情報学環?学際情報学府学環長?学府長。著書に『間違いだらけの地震対策』（2007年、旬報社）、『首都直下大地震 国難災害に備える──関東大震災100年：防灾対策の意識改革、コストからバリュー、そしてフェーズフリーへ』（2023年、旬報社）、編著に（2024年、东京大学出版会）などがある。
取材日： 2025年1月21日
取材：寺田悠纪、ハナ?ダールバーグ＝ドッド
